Haití, Pakistán y la Agenda Transformadora de 2011
- Página actualizada el14 de agosto de 2026
En 2010, tres crisis solapadas desbordaron un sistema humanitario que recién ponía a prueba su reforma de 2005: el terremoto de Haití, las inundaciones de Pakistán y un gran brote de cólera, de nuevo en Haití.
Las evaluaciones de las respuestas humanitarias en estos contextos expusieron fallas y limitaciones del sistema, que continuaba creciendo y madurando. Desde las Naciones Unidas se respondió con la Agenda Transformadora de 2011 del IASC y sus diez protocolos, una iniciativa que mejoró algunos aspectos y dejó pendientes o incluso empeoró otros.
Tabla de contenidos:
Del terremoto de Haití de 2010 a las inundaciones de Pakistán y el cólera en Haití: tres crisis solapadas
En 2010, un terremoto devastó Puerto Príncipe
A las 16:53 del 12 de enero de 2010, un terremoto de magnitud 7.0 devastó Puerto Príncipe, la capital de Haití. En torno a 220.000 personas murieron, aunque las estimaciones de mortalidad varían enormemente (Doocy et al., 2013). El terremoto también dejó más de 300.000 personas heridas y destruyó y dañó muchísima infraestructura: carreteras, aeropuertos, 190.000 viviendas, casi 4.000 escuelas y 30 hospitales (IHRC, 2011).
Antes del terremoto, el país ya vivía una crisis crónica, con una gran exposición a desastres naturales, un 80% de su población viviendo en una situación de pobreza extrema, una esperanza de vida al nacer de tan solo 50 años (Bhattacharjee & Lossio, 2011). El 46% de la población no podía acceder a la atención sanitaria o no podía permitirse su coste (Republic of Haiti, 2013). El terremoto de Haití también tuvo un gran impacto en la capacidad del gobierno para intervenir y responder ante la crisis, al acabar con las vidas del 17% del funcionariado público y destruir una gran cantidad de edificios públicos.
Los actores humanitarios se multiplicaron en Haití con rapidez y recursos
A pesar de que el terremoto también afectó enormemente a las ONG y organismos de Naciones Unidas que ya estaban presentes en el país, la respuesta humanitaria al desastre se activó con rapidez. Desde el primer momento, comunidades y familias se movilizaron como pudieron durante la tarde y en la oscuridad de la noche para rescatar personas con vida bajo los escombros. En 24 horas ya se habían iniciado labores de rescate y asistencia humanitaria y se había movilizado el Equipo de las Naciones Unidas para la Evaluación y Coordinación en casos de Desastres (UNDAC) y personal experimentado de múltiples organizaciones humanitarias, que activaron sus mecanismos de respuesta a emergencias (Bhattacharjee & Lossio, 2011). En 48 horas ya se habían movilizado cinco clústers humanitarios. A las 72 horas, ya se hizo público un llamamiento urgente (Flash Appeal) basado en estimaciones del personal de campo e imágenes satelitales (OCHA, 2010a), que fue financiado rápidamente al 100% por donantes (Grünewald et al., 2010).
La movilización rápida también fue posible, en parte, gracias a las medidas de preparación de algunas organizaciones humanitarias ante la temporada de ciclones del año anterior, que había sido relativamente tranquila. Aunque algunos almacenes y accesos habían quedado destruidos, pronto se pudieron cubrir las necesidades de alimentos, medicamentos, refugio y agua potable utilizando productos preposicionados. Actores como MSF, ICRC, MdM o Merlin también se activaron con rapidez para prestar atención médica y apoyar a los servicios públicos de salud. Entre el 12 de enero y el 31 de marzo, MSF realizó 11.749 operaciones y atendió 173.757 pacientes, y la Cruz Roja otros 95.000 (Grünewald et al., 2010). Para muchas de estas organizaciones humanitarias, esta operación fue la mayor de su historia hasta la fecha (Biquet, 2013). Tan solo 17 días tras el terremoto había 44 hospitales de campaña con 3300 camas disponibles (Gerdin et al., 2013).
La rápida movilización de actores, sin embargo, pronto generó dificultades. Llegaron muchas ONG internacionales con capacidades muy diferentes y, en ocasiones, con escaso conocimiento del contexto. En algunas reuniones del clúster de salud llegó a haber más de 200 participantes y hubo organizaciones que se quejaron de que el 20% de las organizaciones hacían todo el trabajo mientras que el resto «atascaba» el sistema. También se identificaron debilidades en el liderazgo general de la operación, dificultades en la coordinación con autoridades locales y fuerzas militares (Arnaouti et al., 2022), y una clara exclusión de la población afectada del diseño y la implementación de la respuesta (Grünewald et al., 2010).
La respuesta no fue perfecta y numerosas evaluaciones identificaron importantes lecciones aprendidas (Patrick, 2011), pero sí existe un cierto nivel de consenso en que la respuesta humanitaria en esta primera fase fue adecuada en su contribución a aliviar el sufrimiento de las personas afectadas (Biquet, 2013). La crisis, sin embargo, continuaría siendo aguda durante mucho tiempo para el millón y medio de personas que tuvieron que alojarse en campos de desplazados. En esa transición entre la respuesta humanitaria inicial a la recuperación temprana y la reconstrucción, sin embargo, emergieron nuevos retos. Los problemas se agudizaron cuando en ese mismo momento un gran desastre natural desencadenó otra importante crisis humanitaria en el otro lado del mundo, y sobre todo cuando unos pocos casos de cólera en una zona rural de Haití que apenas despertaron interés inicialmente derivaron en uno de los mayores brotes conocidos de esta enfermedad (Biquet, 2013).
Las inundaciones de Pakistán de 2010 desbordaron la capacidad de respuesta local
El monzón que comenzó a finales de julio de 2010 en Pakistán ocasionó las peores inundaciones de la historia del país. Más de 1.700 personas perdieron la vida y en torno a 1,8 millones de hogares fueron fuertemente dañados o destruidos. Los planes de respuesta humanitaria a esta crisis requirieron más de 2.000 millones de dólares para asistir a más de 20 millones de personas afectadas por el desastre, un 10% de la población (OCHA, 2010b). En el peor momento de la inundación, el 20% de la superficie de Pakistán quedó sumergida bajo el agua, un área mayor que toda Inglaterra (Murtaza, 2011). El desastre sobrepasó la capacidad de preparación ante desastres y respuesta del gobierno nacional (Deen, 2015).
Al igual que en Haití al comienzo de ese mismo año, el sistema humanitario reaccionó con rapidez. Sin embargo, aunque en este caso además se movilizaron algunos importantes donantes no tradicionales como Arabia Saudí o Turquía, la financiación humanitaria fue más lenta que en crisis anteriores y no alcanzó a cubrir suficientemente las necesidades. A esto se sumó que muchos donantes no podían movilizar fondos con rapidez, por haber apoyado fuertemente la crisis del terremoto de Haití. Esto impactó especialmente en las organizaciones, especialmente locales y nacionales, que no tenían manera de movilizar recursos propios con rapidez ni conocían los procedimientos para acceder a financiación internacional facilitada por algunos donantes (Polastro et al., 2011).
La revisión y actualización de los planes de respuesta también fueron lentas, en medio de tensiones, problemas de coordinación y desacuerdos entre las Naciones Unidas y el gobierno de Pakistán sobre las prioridades humanitarias a abordar y cómo hacerlo. La petición de fondos en el llamamiento conjunto fue la mayor en la historia de las Naciones Unidas, pero carecía de suficiente fundamento en evaluaciones de necesidades bien consolidadas y dejaba en un segundo plano las acciones de recuperación temprana posteriores a la emergencia aguda y la asistencia a las personas desplazadas dentro del país (Polastro et al., 2011), que habían perdido sus medios de vida (Deen, 2015) y quedaban expuestas a graves riesgos para la salud pública (Shabir, 2013).
En semanas, la respuesta humanitaria a las inundaciones de Pakistán se convirtió en la mayor de la historia de la acción humanitaria hasta entonces y logró evitar una crisis alimentaria, elevadas cifras de mortalidad y posibles brotes epidémicos de importancia (Shabir, 2013). Fue considerada positiva, pero también insuficiente, fragmentada, lenta y demasiado reactiva a los retos y necesidades que iban surgiendo. Aunque el gobierno de Pakistán solo quería activar cuatro clusters y el plan inicial de respuesta preveía siete, la ONU activó los once clusters establecidos en sus mecanismos, lo que resultó inicialmente algo pesado y requirió tiempo para madurar, mejorar y resultar efectivo (Polastro et al., 2011). Aunque la implementación de los clusters había mejorado parcialmente desde su creación en 2005, a menudo se usaban más como espacio para intercambiar información que como foro para coordinar la asistencia bajo un buen liderazgo (Shabir, 2013).
Además, una vez más se evidenció un problema ya conocido: insuficiente participación de las comunidades e individuos afectados e insuficiente rendición de cuentas (Murtaza, 2011). La dimensión de la crisis y la amplitud de la respuesta también dificultaron la aplicación de Esfera y otros estándares humanitarios, distintos de los establecidos por el gobierno nacional; de hecho, muchos de estos estándares globales tuvieron que adaptarse al contexto local (Polastro et al., 2011).
Un brote de cólera volvió a sacudir Haití con gran violencia
Aún quedaba una tercera gran crisis humanitaria por desarrollarse en 2010. En esta ocasión, además, era consecutiva a las dos grandes emergencias ya mencionadas, solapándose con ellas y compitiendo por una atención y recursos humanos y materiales ya sobrecargados y agotados (Binder, 2013).
Aunque se estimaba que era improbable que tras el terremoto se pudiese producir una grave epidemia (Grünewald et al., 2010), en octubre de 2010 comenzó en Haití un brote de cólera, tan solo nueve meses después del terremoto de Puerto Príncipe, tres meses después del inicio de las inundaciones de Pakistán, y en medio de un tenso periodo electoral. En tan solo tres meses, provocó 209.034 casos y 4.030 muertes (Biquet, 2013).
Cuando el brote comenzó, el Ministerio de Salud de Haití asumió el control de la respuesta, apartando al clúster de salud, a pesar de que se había constituido con este propósito. Aunque las Naciones Unidas lanzaron otro llamamiento para financiar una respuesta coordinada, la respuesta de los donantes fue lenta: a los nueve días de su publicación, se había recibido menos del 10% de los 164 millones de dólares solicitados (UN News, 2010).
En el plano operativo, la respuesta no fue más ágil. El 80% de los pacientes en los primeros tres meses de la epidemia fueron atendidos por tan solo dos actores, que no formaban parte del sistema de coordinación del clúster de salud: las brigadas médicas cubanas y Médicos Sin Fronteras (Biquet, 2013). En medio de una responsabilidad diluida entre una miríada de actores que no estaban preparados para algo así, la respuesta en prioridades de agua, saneamiento e higiene tampoco fue ágil ni suficiente (Karunakara, 2010). Cuando la respuesta multisectorial a varios niveles se había activado con más fuerza, el cólera se propagaba ya con rapidez a través del país. En julio de 2011, las cifras ya alcanzaban 419.511 casos y 5.968 muertes (Tappero & Tauxe, 2011).
El impacto de la reintroducción del cólera en Haití tuvo graves consecuencias durante más de una década
A inicios de 2013 ya se habían reportado más de 8.000 muertes y el gobierno lanzó un Plan Nacional para la Eliminación del Cólera (2013-22), que requería aumentar la cobertura de acceso a agua, saneamiento, higiene, promoción de la salud y servicios de atención sanitaria (Republic of Haiti, 2013).
No sería fácil. En 2016, el mismo año en que las Naciones Unidas reconocieron que el cólera entró en el país por los cascos azules nepalíes (Pilkington & Quinn, 2016) y sin que los indicadores del Plan Nacional hubiesen mejorado aún, el huracán Matthew dejó a 1,4 millones de personas en Haití en necesidad de asistencia humanitaria urgente y complicó la lucha contra el cólera (Ivers, 2017). En medio de un tenso contexto sociopolítico, no se consiguió movilizar suficiente financiación (Rebaudet et al., 2021).
A pesar de las dificultades, sí se pudo mantener y escalar una estrategia de respuesta centrada en intervenciones dirigidas a áreas geográficas concretas en torno a un caso (CATI) (Rebaudet et al., 2019) y, a partir de febrero de 2019, no se reportaron más casos ni muertes en este brote (Rebaudet et al., 2021) lo que dio lugar a la declaración de su fin en 2022. Sin embargo, el cólera volvería a emerger a finales de 2022 y de nuevo en 2025, en un contexto de crisis humanitaria prolongada (OCHA, 2025).
Una nueva reforma humanitaria tras Haití y Pakistán: la Agenda Transformadora de 2011 del IASC
Una propuesta de las Naciones Unidas para mejorar el liderazgo, la coordinación y la rendición de cuentas en acción humanitaria
El análisis de las respuestas humanitarias a estas y otras crisis humanitarias suscitó dudas sobre la manera en la que la reforma humanitaria de 2005 se había aplicado en contextos como Haití y sobre el nuevo sistema de clústers: ¿eran suficientes las ventajas que aportaba?, ¿se podía confiar en que la reforma, aún inmadura, terminaría por dar frutos?, ¿era la propuesta la solución que el sistema necesitaba para superar sus problemas? (Biquet, 2013)
La respuesta de Valerie Amos, la Emergency Relief Coordinator de Naciones Unidas y su equipo en el Comité Permanente entre Organismos (IASC) fue completar la reforma humanitaria iniciada en 2005 con la Agenda Transformadora de 2011 (IASC, 2012). Se trataba de un conjunto de acciones para fortalecer la capacidad de liderazgo en el sistema, mejorar la planificación estratégica en acción humanitaria, fortalecer todo lo relativo a la evaluación de necesidades, el monitoreo y la gestión de información, mejorar la coordinación del sistema de clústers y mejorar la rendición de cuentas (IASC, n.d.).
Los protocolos de la Agenda Transformadora de 2012 y 2013
El componente fundamental de la Agenda Transformadora de 2011 fue una serie de diez protocolos que se publicaron inicialmente entre 2012 y 2013 y que, tras su pilotaje, se convirtieron en la base normativa de la nueva propuesta (IASC, n.d.).
Muchos de estos protocolos, desde su publicación, o tras sucesivas actualizaciones, se han convertido en herramientas clave para la activación y la coordinación de las respuestas humanitarias. Algunos de los procedimientos y políticas que se plantearon fueron:
- El sistema de activación a gran escala del sistema humanitario, en caso de emergencia.
- El manual para la implementación y la coordinación de los clústers humanitarios a nivel nacional.
- El marco operativo del IASC para la rendición de cuentas en acción humanitaria.
- Un marco para la preparación ante emergencias, bajo el paraguas de la gestión del riesgo de desastres.
- La guía para la realización de evaluaciones multisectoriales rápidas de necesidades de manera coordinada en las primeras etapas de una emergencia humanitaria, lo que permite producir documentos que con el tiempo se volverían esenciales y con un amplio uso: los Panoramas de Necesidades Humanitarias.
- El ciclo del programa humanitario, que traduce la lógica del ciclo del proyecto humanitario a una visión general de la respuesta humanitaria global y coordinada en una crisis, permitiendo emplear la información de las evaluaciones de necesidades para el diseño de un Plan de Respuesta Humanitaria y su posterior movilización de recursos, implementación, monitoreo y evaluación.
¿Estaba el sistema ahora mejor preparado para una respuesta humanitaria efectiva?
La Agenda Transformadora abordó algunos problemas pero no solucionó todo lo que pretendía
La Agenda Transformadora dio pie a mejoras en la manera en la que las respuestas humanitarias se coordinaban y lideraban, pero siempre con limitaciones:
- La iniciativa fue clave para que hubiese un despliegue más rápido de Coordinadores Humanitarios bien formados, con una buena inducción acerca de sus roles y responsabilidades y mayor autonomía en la toma de decisiones. Sin embargo, al mismo tiempo, las oficinas centrales de OCHA impusieron un control más estricto para el uso de fondos, las agencias mostraron reticencias a poner en puestos de coordinación humanitaria a su mejor personal, y los líderes de los clústers a menudo representaban mayormente los intereses de su agencia de Naciones Unidas y no los del clúster en general (Krueger et al., 2016).
- En general, la coordinación humanitaria mejoró a nivel global. A ello contribuyeron también las herramientas del nuevo ciclo del programa humanitario, como las evaluaciones rápidas multisectoriales de necesidades, los panoramas de necesidades humanitarias y los planes de respuesta humanitaria, que se convirtieron en productos clave en los que había que concentrar esfuerzos. Al mismo tiempo, sin embargo, esto aumentó la complejidad de los procesos y la carga de trabajo del personal, sin que los productos realmente influyesen en la toma de decisiones sobre los programas a implementar (Krueger et al., 2016).
- Se fortaleció la rendición de cuentas entre organizaciones, sobre todo desde las agencias de Naciones Unidas que formaban parte del Equipo Humanitario País (HCT) al Coordinador Humanitario. Sin embargo, estos cambios apenas implicaron a donantes y ONG, y tampoco se tradujeron en una mejora del monitoreo de los resultados que se alcanzaban con la respuesta humanitaria (Krueger et al., 2016).
Además, la Agenda Transformadora dejó importantes problemas sin abordar y creó o agudizó otros nuevos
La gran promesa incumplida de la Agenda Transformadora estuvo relacionada con la mejora de la rendición de cuentas hacia las poblaciones afectadas por las crisis humanitarias (ICVA, 2013). A pesar del nuevo marco global recién publicado, este no se aplicó ni se tradujo en planes de acción locales para ello. Tampoco hubo avances en el compromiso de aumentar la preparación y capacidad de respuesta humanitaria de los actores locales (Krueger et al., 2016).
No solo los actores locales quedaron relegados al margen de la Agenda Transformadora. Muchas ONG internacionales se quejaron de la falta de transparencia de una iniciativa que iba desde arriba hacia abajo, y de que esta no creó mecanismos formales ni obligaciones para mejorar el diálogo y la colaboración de las agencias de las Naciones Unidas con ellas, de que las preocupaciones expresadas por las ONG en las consultas que se realizaron no se tuvieron en cuenta, y de que el IASC no había implicado suficientemente a las ONG internacionales y nacionales (Dyukova & Chetcuti, 2014). Preocupaba, por tanto, que el resultado fuese una reforma de la ONU para la ONU, en el marco de un sistema que centralizaba cada vez más el poder, los recursos y las decisiones en las agencias de las Naciones Unidas (ICVA, 2013).
Otro gran elemento quedó al margen de la Agenda Transformadora: la financiación humanitaria. Aunque se incluyó a múltiples donantes en las discusiones y la reflexión, la iniciativa no persiguió impulsar las buenas prácticas de financiación humanitaria propuestas años atrás (Krueger et al., 2016).
El sistema humanitario creció y se desarrolló más allá del sistema y la reforma promovida por las Naciones Unidas
El sistema humanitario se iba definiendo por la asimetría en las relaciones de poder entre los diferentes actores humanitarios y la manera en la que el sistema iba consolidando su estructura y financiación. La lógica de mercado permeaba así la ideología del humanitarismo, con personas afectadas por la crisis que «consumían» servicios comprados por un tercero, generando una industria que crecía y se expandía (Collinson, 2016).
En paralelo iban creciendo y evolucionando también importantes iniciativas impulsadas por muchas y muy diversas organizaciones humanitarias. La adherencia a los cuatro principios humanitarios se convertía en un requisito operativo para participar en los mecanismos de coordinación humanitaria del IASC, se iba actualizando y extendiendo el uso del Manual Esfera, al mismo tiempo que múltiples estándares de rendición de cuentas y calidad de los programas humanitarios se iban consolidando en uno: la Norma Humanitaria Esencial, publicada en 2014. Nacían también nuevas alianzas de ONG como el Consorcio de Agencias Humanitarias Británicas (Lowrie & Hounjet, 2011), precursor de la actual Start Network, con más de 134 ONG locales e internacionales, y se consolidaban y crecían otras como CALP Network (para el uso de transferencias monetarias en acción humanitaria) o IATI (International Aid Transparency Initiative).
Nuevas crisis como las del Ébola en África del Oeste o las emergencias en Yemen, Siria y Sudán del Sur pondrían a prueba la capacidad del sistema humanitario, sus debilidades y sus desequilibrios internos de poder en los años sucesivos, a la vez que se propondrían nuevas reformas como el Grand Bargain.
Referencias
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Abarca, B. (14 de agosto de 2026). Haití, Pakistán y la Agenda Transformadora de 2011. Salud Everywhere. https://saludeverywhere.com/accion-humanitaria-y-cooperacion-al-desarrollo/haiti-pakistan-agenda-transformadora-de-2011/